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8 janvier 2010 5 08 /01 /janvier /2010 10:34

(suite de Histoire des collectivités territoriales françaises (1) )

La politique de Louis XIV
– C’est dans ce cadre qu’est intervenue la grande réforme louis-quatorzième, avec la mise en place d’un intendant nommé par le roi dans chaque généralité, cet intendant ayant des attributions très vastes : justice, finances, police administrative, tutelle, …

Une généralité était un territoire placé dans un premier temps sous l’autorité d’un général des finances, puis, plus tard, sous celle d’un intendant. Ce territoire constituait en fait une circonscription fiscale. A la fin de l’Ancien régime, la France était divisée en trente-trois circonscriptions financières :

⒜ sept intendances (Besançon formé de quatorze bailliages ou recettes, Lille, la Lorraine avec trente-six bailliages, Maubeuge, Strasbourg, Perpignan et Trévoux) ;

⒝ vingt pays d’élection constitués d’un certain nombre d’élections (Alençon, Amiens, Auch, Bordeaux, Bourges, Caen, Châlons, Grenoble, La Rochelle, Limoges, Lyon, Montauban, Moulins, Orléans, Paris, Poitiers, Riom formé de sept élections, Rouen, Soissons et Tours) ;

⒞ six pays d’Etat subdivisés en bailliages et en recettes, en diocèses et en recettes ou en vigueries et en recettes (Aix, Dijon formé de dix-neuf bailliages ou recettes mais aussi de quatre élections, Montpellier, Rennes, Toulouse et Metz).

Dans le même temps, le roi allait multiplier les interventions dans les processus de désignation des magistrats municipaux, le roi choisissant par exemple le maire parmi les candidats désignés par le conseil de ville ; mais le problème fut que le roi allait aussi faire montre dans ce cadre d’un mépris assez net pour les libertés municipales. Deux exemples : ⒜ les villages restaient considérés comme mineurs ; ⒝ certains offices étaient réduits dans le réel à de simples nouvelles ressources financières pour le roi.

L’Edit du 27 août 1692 doit retenir notre attention. Par cet édit, chaque ville, exception faite de Lyon et de Paris, devait se doter d’un maire ; mais cet office était vénal et héréditaire, en théorie pour indépendance face aux factions, mais conduisant très vite à la mise en place de nouvelles oligarchies peu soucieuses du bien commun, ce qui devait d’ailleurs parfois conduire certaines provinces à racheter ces offices. Mais l’œuvre majeure aura été la recherche d’une rationalisation des finances locales et de l’urbanisme avec l’interdiction faite aux villes de s’endetter (1662), la possibilité offerte aux intendants d’annuler les dettes frauduleuses (1665), et surtout l’Edit d’avril 1683. Il est en effet possible de distinguer quatre grandes lignes dans cet édit : ⑴ l’interdiction faite aux villes d’aliéner leurs biens et leurs droits ; ⑵ la limitation du recours à l’emprunt aux seuls trois cas suivants : logement des troupes, réparation de la nef des églises et lutte contre la peste ; ⑶ l’obligation faite de communiquer chaque année à l’intendant l’état des dépenses et des recettes ; ⑷ la réglementation des procès. Mais il allait y avoir une très grande disparité dans l’application de ces mesures, même si l’intégration dans l’administration royale d’une partie de l’administration locale (pardonnez ces termes plus actuels que d’époque, mais cela parle mieux) allait s’intensifier.

Notons que cette expansion du pouvoir royal allait aller de pair avec la décadence entre le XV° et le XVIII° siècle des Etats provinciaux. Ils allaient par exemple diminuer en nombre, n’étant plus que douze à la fin du règne de Louis XIV, alors que leur autorité politique allait s’effondrer avec la restriction des doléances, et surtout l’obligation d’obéir au roi en matière fiscale, même s’ils restaient en droit les seuls à pouvoir consentir l’impôt. Aparté : je me souviens avoir lu dans un livre d’histoire du début du XX° siècle, parmi les causes de la Révolution française, le fait que l’impôt pouvait atteindre jusqu’à … 10 % des revenus, même si en fait c’était beaucoup plus compliqué que cela, mais passons… Toujours est-il que les Etats provinciaux allaient passer du statut d’organes politiques à celui d’organes administratifs (notamment avec le pouvoir d’adaptation des impôts aux réalités sociales ou encore de contrôler et de définir des travaux d’intérêt général) ; ils étaient devenus des organes administratifs plus ou moins sous tutelle, et surtout des organes d’aménagement, une grande première en France…

En fait, au terme du règne de Louis XIV, on a pu constater une intégration totale des collectivités locales à l’Etat triomphant (point sur lequel je ne reviendrai pas). Ceci avait des aspects bénéfiques tels que l’amélioration de la gestion locale, le renforcement de certains pouvoirs locaux (surtout en matière d’aménagement et de voirie) et surtout l’attribution aux collectivités locales du statut d’universitates de droit privé. Mais les inconvénients étaient aussi bien réels avec la limitation de la participation des administrés, et surtout la survie de la diversité des statuts. L’entreprise de la seconde moitié du XVIII° siècle sera alors de tenter de décentraliser et d’uniformiser, pour obéir à la raison. Et ce fut encore à la puissance royale d’intervenir…

Les idées nouvelles – Il faut bien admettre que l’affermissement du pouvoir royal avait suscité des critiques, surtout du fait d’aristocrates et plus encore d’oligarques issus de la bourgeoisie anoblie par voie vénale, sensibles au déclin de leur ordre et plus encore de leurs pouvoirs. C’est dans ce cadre que des auteurs tels que Fénelon ou encore Montesquieu allaient faire l’éloge des Etats provinciaux dont ils voulaient l’extension aux provinces d’élection, ce qui n’était pas négatif en soi, et ce que le pouvoir royal ne voyait pas forcément d’un mauvais œil. Cette idée allait être reprise par des acteurs tels que Turgot ou Dupont de Nemours, ces derniers déplorant la complexité et l’incohérence des institutions existantes. Ils souhaitaient en fait – en dehors des réactions oligarchiques – une nouvelle organisation administrative fondée sur le désir de développer les rapports sociaux, tout en permettant une réelle participation des sujets à l’administration, même si l’accès au pouvoir local devait rester dans leur esprit lié à la richesse, et non plus au sang, au savoir ou à l’honneur… En fait, deux idées majeures se dégageaient : ⑴ la nécessité d’uniformiser l’administration locale ; ⑵ le développement de la participation des sujets aux affaires les concernant au quotidien. C’est tout ceci qui allait inspirer les préoccupations de la fin de l’Ancien régime.

Ce seront ainsi les mesures du contrôleur général Laverdy en 1764 et 1765, mesures visant à accroître l’efficacité de l’action administrative. Ces mesures étaient simples : ⑴ il faut pour toutes les villes de plus de 4.500 habitants, seules considérées comme majeures juridiquement, les mêmes règles de gestion et de tutelle ; ⑵ il faut uniformiser les institutions municipales des villes administrées par des officiers municipaux (sauf dans les cas de Paris et de Lyon).

Mais là encore plusieurs Parlements locaux allaient résister à ces mesures qui allaient être abandonnées en 1771. Triomphe des résistances oligarchiques – dont certaines se rallieront pourtant à la révolution, ou encore liées à des organes plus ou moins anticatholiques – à des mesures qui étaient dans ce cas très positives ! Necker allait alors décider d’opérer d’une manière différente, d’une manière très pragmatique : ⑴ il faut d’abord expérimenter sur de petits territoires, ⑵ puis, démontrant la réussite, étendre peu à peu les réformes. Ce seront les assemblées provinciales du Berry (arrêt de juillet 1778) et de Haute-Guyenne. Néanmoins, malgré les réussites, beaucoup, craignant pour leurs « petits détournements » et leurs oligarchies, allaient s’y opposer. Le pouvoir royal allait pourtant insister avec l’Edit de juin 1787 qui tentait de prévoir l’établissement dans les pays d’élection d’assemblées représentatives des administrés, mais, là encore, les heurts avec les Parlements allaient se multiplier, seules dix-sept généralités sur vingt-six agissant peu ou prou en faveur du contenu de cet édit. Ce fut donc là encore un échec… Ici, le roi voulait pourtant rationaliser, mieux gérer… Mais les réactions furent si nombreuses, alliant pour la défense de leurs petits intérêts les oligarques, les bourgeois enrichis, les pseudo-nobles issus de l’argent et les ennemis de l’Eglise catholique du fait de sa morale, les philosophes n’étant que les alibis détournés de leurs pseudo-défense des libertés locales… D’ailleurs, la Révolution fut d’abord bourgeoise et oligarque avant de devenir populaire, ce que l’on oublie trop souvent, tout comme l’on oublie trop souvent que la réaction thermidorienne porta bien plus contre ces oligarques et ces bourgeois que contre les vieilles familles, ce qui explique d’ailleurs pourquoi tant s’unir pour démolir l’œuvre de 1793, les mêmes s’agrémentant très bien des régimes du Directoire puis de Napoléon…

La tendance à la décentralisation – On avait donc, après une tendance à la centralisation, une tendance à la décentralisation. Deux volontés se constataient sur le terrain, et pas que chez les seuls oligarques : ⑴ il faut doter les collectivités locales d’organes représentatifs ; ⑵ il faut réduire la tutelle exercée par les intendants, ces derniers voyant baisser leur prestige du fait de leurs détournements de pouvoir et de leur enrichissement personnel.

C’est pour lutter contre les oligarchies locales et pour remettre au pas les intendants dévoyés que Laverdy avait tenté ses réformes (administration des villes par des organes représentatifs de douze élus plus un maire ; abolition des offices municipaux, qu’il fallait racheter ; limitation du pouvoir de tutelle des intendant, notamment en matière d’emprunt et d’octroi ; …). C’est dans le même esprit que les réformes de Necker allaient tenter de lutter contre la centralisation… La politique royale avait une réelle volonté décentralisatrice, et c’est cette volonté qui fut à l’origine de l’Edit de juin 1787 créant des assemblées provinciales, de district, de communautés élues au suffrage censitaire et indirect, atténuation de la distinction en ordres de la société française. Sept points sont à retenir de cet édit : ⑴ le tiers-état doit avoir autant d’élus que le clergé et la noblesse réunis ; ⑵ dans les villages, si un conseil élu est prévu, le curé et le seigneur doivent y être associés ; ⑶ tous les impôts directs doivent être répartis entre tous les ordres ; ⑷ il doit y avoir délibération sur les dépenses ; ⑸ une commission intermédiaire doit assurer la permanence de la gestion entre les sessions ; ⑹ ces conseils doivent veiller à la réelle exécution des travaux publics ; ⑺ l’exécution des ordres du gouvernement restent confiée à l’intendant pour ce qui est de la province, mais elle revient aux municipalités dans le cadre de la commune.

Malgré ces réelles avancées, il n’y eut donc que peu de succès. Ce quasi-échec fut certes dû à l’opposition de la plupart des Parlements, mais il découlait aussi de la faiblesse du roi qui, cédant aux pressions, allait empêcher les élections, le roi nommant la moitié des membres des assemblées provinciales, les autres membres étant cooptés par ces membres nommés ; de ce fait, seuls des « intéressés » se trouvèrent finalement en place… Les privilèges territoriaux, les oligarchies profiteuses restaient en place…

L’égalité par l’uniformisation des circonscriptions – Cette égalité allait s’effectuer en deux phases : ⑴ l’abolition de tous les privilèges territoriaux ; ⑵ puis l’élaboration d’un système d’administration locale rigoureusement uniforme. D’abord réalisée à la hâte et dans l’émotion, elle allait ensuite seulement laisser place à la réflexion.

La nuit du 4 août 1789 aura été celle de la suppression de tous les privilèges personnels et territoriaux, alors même que les députés des pays d’Etat étaient mandatés pour le contraire, et ce en échange de la liberté ; les oligarques qui avaient poussé à la Révolution étaient finalement leurs premières victimes… L’abandon des privilèges était en effet justifié par la liberté publique qu’il faillait assurer en amoindrissant le pouvoir du roi (cf. les Lois des 4-11 juillet et du 3 novembre 1789). Le pouvoir royal ne sera plus qu’exécutif (cf. la Constitution du 3 septembre 1791), son influence étant réduite sur l’administration par l’élection des administrateurs locaux. Cette décision consacrait l’unité administrative de la France par une adhésion unitaire et quasi-volontaire, les réformes devenant dès lors possibles. Le sentiment de crainte d’une remise en cause de l’égalité et d’un retour aux particularismes allait nécessiter un nouveau découpage administratif, répondant de plus tout à la fois aux exigences de la raison et à un réel besoin de simplification.

Le comité de la Constitution allait, sous la double influence de Siéyès et de Thouret, élaborer un premier projet. Il prévoyait la création de 80 départements carrés de 18 lieues de côté, avec chacun neuf districts de communes et 81 cantons, les villes cessant d’être des collectivités locales. Mais ce projet allait devoir faire face à de grandes réserves, car trop abstrait. Mirabeau allait alors proposer la création de 120 départements issus du démembrement des provinces, tout en maintenant les villes et les villages.

Finalement, la Loi du 22 décembre 1789 allait prévoir la création de 75 à 85 départements délimités à partir du tracé préexistant des provinces. Ce nombre n’était pas innocent ; en effet, les départements n’étaient pas assez grands pour pouvoir braver le pouvoir central, alors que leur taille réduite permettait des relations aisées entre les habitants. De trois à neuf districts étaient créés dans chaque département, ainsi que des cantons de quatre lieues carrées ; enfin, les villes et les villages devenaient tous deux des collectivités locales dotées de municipalités. Comme des difficultés naissaient de la nécessaire division du territoire et du choix des chefs-lieux, la Constituante allait confier ces tâches à un comité de quatre députés assistés du géographe Cassini. Ce seront finalement les Décrets des 15-16 février et du 26 février 1790 qui allaient fixer la délimitation des départements. Dans ce cadre, les districts furent calqués sur les petites villes, et les cantons sur les bases des anciennes châtellenies. Les conflits nés de ces remodelages allaient aussi être la preuve de la vitalité des villes et des villages qui furent maintenus, ce qui fit que l’on aboutit à un total d’environ 44.000 communes, et ce qui explique pourquoi la France reste l’Etat d’Europe a avoir le plus de communes… Toutes ces circonscriptions nouvelles allaient servir de cadre et de base à l’ensemble de la vie administrative, ainsi que de support à la désignation des représentants nationaux. Par ailleurs, le département allait devenir, par les Lois des 12 juillet et 24 août 1790, le cadre territorial du diocèse…

A noter que les fonctions juridictionnelles se trouvèrent elles aussi distribuées en fonction de ces nouveaux territoires : un tribunal criminel par département, un tribunal de district par district, un juge de paix par canton, et, enfin, un bureau de police municipale par commune.

Dans les faits, seule la commune sera une collectivité locale, le département, le district et le canton n’étant que des circonscriptions administratives polyvalentes permettant de faciliter la vie de la nation. C’est dans ce cadre que la Loi des 14-22 décembre 1790 allait prévoir l’élection de tous les administrateurs au suffrage censitaire, les actifs élisant parmi les plus gros contribuables les membres du corps municipal et le maire, ainsi qu’un nombre double de notables afin de former le conseil général de la commune pour deux ans, renouvelable par moitié.

La subordination des organes représentatifs des administrés – L’arrivée au pouvoir de Napoléon Bonaparte allait quelque peu bouleverser cette organisation, même si son schéma territorial en était maintenu. On trouve désormais dans chaque circonscription un conseil délibérant à côté de l’agent du pouvoir central ; ce seront les conseils général, d’arrondissement et municipal, la vocation de ces conseils étant de représenter tous les administrés. Les membres de ces divers conseils étaient recrutés par nomination, et ce selon les termes de la Loi du 28 pluviôse An VIII : ⒜ les conseillers généraux par le premier consul, sur la base des listes départementales ; ⒝ les conseillers d’arrondissement, sur la base des listes communales ; ⒞ les conseillers municipaux par les préfets.

Ce système allait être partiellement modifié par la Constitution de l’An X qui allait rétablir partiellement l’élection. En fait, le choix, qui est maintenu, sera désormais effectué entre deux candidats par siège, sur la base de propositions faites par les collèges électoraux des départements et des cantons. Par contre, il y a établissement de l’élection directe des conseillers dans les communes de moins de 5.000 habitants.

Pour ce qui est des attributions, celles des conseils généraux et d’arrondissement restent limitées à la répartition des contributions directes, au vote de certains impôts, à l’émission d’avis et de vœux pour ce qui concerne la circonscription elle-même ; de plus, ces attributions allaient être réduites au fil des ans… Dans la réalité, seuls les conseils municipaux auront eu un vrai pouvoir de décision, puisque, s’ils avaient en charge le partage des prés communaux et la répartition des contributions directes, ils pouvaient aussi délibérer sur les emprunts, les actions en justice et le budget. Pourtant, deux personnages dominaient le monde local : le maire et le préfet.

Le maire est le représentant du pouvoir central dans la commune, et en aucun cas celui de la commune auprès du pouvoir central. Il préside le conseil municipal, qui est l’organe délibérant, étant à cette occasion agent de la commune. Il n’est pas nommé par le conseil municipal, mais désigné par le pouvoir central parmi les membres du dit conseil municipal, soit par l’empereur dans le cas des communes de plus de 5.000 habitants, soit par le préfet dans les autres cas. Nommé pour cinq ans, reconductible, il peut aussi être démis de ses fonctions à tout moment par l’autorité l’ayant désigné… Ses attributions sont importantes puisqu’il est de droit le dépositaire exclusif et unique de l’autorité administrative dans la commune, et ce même s’il peut se faire assister d’adjoints qu’il nomme. A noter que le recrutement des maires dans les villages aura très souvent posé des difficultés…

Le préfet est quant à lui l’homme de confiance du pouvoir central dont il dépend totalement, et ce depuis l’époque du premier consul. En général modéré, il est choisi par ce pouvoir central parmi les personnes figurant sur les listes de notabilités. Par ailleurs, même si ses attributions et ses pouvoirs sont très importants, il doit s’en tenir aux ordres des ministres. La Loi di 28 pluviôse An VIII avait clairement énoncé qu’il était le seul en charge de l’administration dans le département, étant à la fois le seul représentant du pouvoir central et le seul administrateur des affaires du département. Le préfet était donc tout à la fois : ⑴ représentant de l’Etat, représentant tous les ministres, ce qui faisait que sa mission était aussi une mission de synthèse, disposant pour ce faire d’une grande marge d’initiative et ayant le pouvoir de faire agir toutes les administrations ; ⑵ principal gérant des affaires propres au département, faisant exécuter le budget, gérant les biens et dirigeant les travaux.

Ce préfet avait l’obligation de rester sur le territoire de son département, ne pouvant le quitter sans autorisation ; de même, il devait faire un rapport trimestriel au ministre de l’intérieur. Mais ce préfet avait aussi un grand rôle politique ; il était le véritable support du régime, étant en charge de la surveillance de l’opinion publique et du maintien de l’ordre public. En fait, le rôle du préfet était général et imprécis, bref assez proche de celui des intendants de l’Ancien régime. Mais il existait dans son cas une garantie contre l’arbitraire, sa révocation étant possible à volonté, … et réelle dès lors que l’ordre public était remis en cause ou que l’opinion tendait à ne plus être favorable au gouvernement.

On notera que le préfet était assisté d’un conseil e préfecture de trois à cinq membres nommés par Napoléon. Ce conseil avait en charge le règlement des litiges entre l’administration et les administrés, donnait des avis au préfet et permettait aux communes d’ester en justice. Le préfet était aussi aidé par des sous-préfets qui étaient les représentants uniques du pouvoir central dans les arrondissements, étant de plus, à partir de 1809, obligatoirement des auditeurs au Conseil d’Etat. Le statut de ces sous-préfets était copié sur celui des préfets, et ils étaient donc de ce fait nommables et révocables à volonté par Napoléon. Ils étaient en fait les héritiers des attributions des commissaires du Directoire et de la municipalité de canton, ce qui faisait qu’ils veillaient au maintien de l’ordre, à la conscription, aux impôts, tout en assurant la surveillance de la gestion des communes. A partir de 1802, ils furent aussi les agents d’exécution des décisions des préfets qu’ils renseignaient sur l’état de la population, les préfets assurant de leur côté leur notation tout en leur donnant des ordres.

Par cette organisation, l’unité était réussie en ce sens que l’on avait abouti à une réelle efficacité dans l’exécution des mesures. Et cette réussite est démontrée par le fait que la Charte octroyée de 1814 n’allait rien y changer, si ce n’est le fait que la collectivité locale ne sera plus considérée seulement comme subdivision de l’Etat, mais aussi désormais comme l’expression d’une réalité locale. En effet, la Restauration aura été une période de critique de la centralisation de l’administrative, et ce dès la, chute de l’empire ; mais cette critique regroupait des courants très divers, allant des ultras souhaitant un retour au passé (par exemple Villèle) aux fédéralistes souhaitant que cette théorie serve de base à tous les rapports sociaux, allant pour certains (comme Proudhon) jusqu’à la volonté de décomposition de l’Etat et d’auto-administration des communes. Dans tous les cas, l’évolution législative fut surtout le fait des libéraux, favorables au principe de décentralisation, distinguant l’intérêt national – l’Etat limitant son rôle aux seules affaires de la nation – de l’intérêt local. Les collectivités locales ne seront plus désormais considérées comme de simples circonscriptions administratives, mais comme des communautés dont l’existence est naturelle…

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Published by Serge Bonnefoi - dans Histoire
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