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1 avril 2010 4 01 /04 /avril /2010 10:58

La question qui se pose ici est celle de savoir si l'Union européenne est une forme de fédéralisme, qu'il s'agisse d'une fédération au sens strict, d'une confédération ou d'une forme nouvelle de pouvoir politique intégrateur. Ceci nous impose de réfléchir sur le concept même de droit fédéral et sur son histoire.

Une première constante historique concerne le but des confédérations et des fédérations antérieures : toutes ont été crées pour répondre à des besoins de défense commune contre un danger commun. Ceci est très claire dans le cas des ligues de Sparte et d'Athènes, la fédération achéenne réussissant quant à elle -mais trop tard- à unir les Cités grecques pour lutter contre l'envahisseur romain. C'est également l'unique raison pour laquelle les trois premiers cantons suisses ont conclu leur pacte éternel. De même, la défense commune tint ensemble le Saint Empire germanique, tout comme elle poussa les provinces des Pays-Bas vers une union étroite. Cette idée de défense commune est  surtout mentionnée parmi les buts de toutes les confédérations ou fédérations de l'Europe. Mais alors, si le danger est passé, il faut quelques raisons de plus pour rester ensemble, surtout si les institutions créées ne sont pas encore bien développées. La nécessité d'une défense commune est donc l'un des fondements premiers d'une union d'États à caractère fédératif, même si elle n'en est pas à terme le seul pilier.

C'est ici qu'intervient la notion de culture, celle-ci étant une seconde constante historique. L'idée d'unité culturelle est présente dans la Grèce antique depuis le quatrième siècle avant notre ère, mais elle ne devait pas être suffisante pour permettre la réalisation d'une fédération unie. Dans les autres cas, ce sentiment d'unité culturelle devait naître après la création de l'union. il n'y a guère que l'Allemagne où, au XIXème siècle, l'idée d'unité fut présente avant la création de l'empire fédéral et où elle devait en constituer le moteur, même s'il ne faut pas exagérer l'influence du mythe de l'unité culturelle développé par Fichte, les intérêts politiques de la Prusse ayant aussi joué un rôle très important. Si l'on considère l'idée de l'unité allemande comme un centre d'attraction ou comme une idéologie nationaliste, alors les causes  ethniques ne sont pas présentes en tant que telles. Aussi, l'idée de l'unité grecque est réputée plus large que simplement ethnique : on se base sur la géographie comme trait d'union,  sur l'histoire au sens large de la civilisation hellénique. On retrouve les mêmes idées ailleurs, mais le plus souvent après une création due à un péril commun. Un exemple permet de mieux faire comprendre ce qui vient d'être dit; ainsi, jusqu'à l'aube du XXème siècle, les Frisons devaient réclamer leur autonomie, n'étant pas entrés dans la République des Provinces Unies parce qu'ils appartenaient à la culture néerlandaise, mais parce qu'ils voulaient se défendre, au XVIème siècle, contre les espagnols. Donc, si la culture n'est pas un élément décisif, elle reste cependant un élément fondamental de toute tentative d'union intégrationniste.

L'analyse des causes de la création de confédérations dans le passé doit en fait être très prudente. on comprend que la compétence d'organiser la défense soit la seule, ou en tout cas, la plus importante des tâches de ces unions, car les États antérieurs n'avaient pas beaucoup de compétences; par conséquent, la compétence sur la défense conférée au pouvoir central de la confédération ou de la fédération constitue une affaire plus sérieuse qu'il n'y paraît à première vue.

Il y a néanmoins des exceptions. La sympolite d'Olinthe mit plus l'accent sur ses compétences en matière de commerce que sur la défense commune; elle créa même une préfiguration de l'union douanière actuelle de l'Europe communautaire. le cas de la Ligue Hanséatique est proche de cette typologie. Si l'on ignore les motifs de la sympolite d'Olinthe, on connaît par contre bien ceux des Zollvereinen  allemandes qui ont été crées dans le but précis de fonder l'union politique sur l'unité économique, ce qui est proche de l'évolution actuelle de l'Union européenne. A contrario, la République des Provinces Unies est rapidement devenue une puissance commerciale, mais ce n'était pas là son but originel; d'ailleurs, c'est la Hollande qui faisait le commerce et les autres Provinces ne faisaient qu'y participer et en profiter.

Il n'est pas étonnant qu'au XIXème siècle l'économie soit devenue un moyen pour développer un État fédéral en Allemagne. À cette époque, l'économie devient un facteur de puissance, plus qu'elle ne l'avait jamais été et cela malgré le fait que l'idéologie libérale ne permettait à l'État que de jouer un rôle négatif. Ainsi, la sécession de la Sonderbund  en Suisse fut causée par les cantons ruraux qui s'opposaient aux réformes imposées par les cantons industrialisés. L'économie, et quelques décennies plus tard, la politique sociale qui en est un avatar, devient une tâche primordiale de chaque État, qu'il soit unitaire ou fédéral, mais dans ce dernier cas, les tâches peuvent être partagées entre le pouvoir central et les États composants. La composante économique est donc importante, mais elle est loin d'être déterminante, du moins dans l'histoire, la réalité étant aujourd'hui différente, le concept de défense économique tendant à se substituer à celui de défense militaire; ne parle t-on pas aujourd'hui plus de guerre économique entre grands blocs équivalents que de guerre classique ? les concepts énoncés par von Clausewitz ne sont-ils pas aujourd'hui enseignés dans les écoles de commerce ? L'actuelle intégration par l'économie n'est en fait qu'une forme actualisée de l'intégration et de l'union par la défense.

Défense et économie, culture et politique sont autant d'éléments que l'on retrouve au cœur de l'actuelle Union européenne. Reste donc à réfléchir sur les concepts de fédération et de confédération.

Dans son Précis de droit des gens, Scelle énonçait pour faire comprendre la distinction entre une confédération et une fédération : «ce qui varie, c'est le domaine lui-même de la fédération, c'est-à-dire la somme d'intérêts communs dont la gestion est confiée aux organes communs». Ce n'est qu'une distinction parmi d'autres, mais elle est importante puisque, pour juger du degré d'union, on doit se baser -entre autres- sur les compétences les plus importantes dans chaque État qui ont été attribuées au pouvoir fédéral. mais ce serait faire tort au fédéralisme que d'y voir un simple aménagement de compétences.

En outre, il ne faut pas oublier que ces structures ne sont jamais statiques. La très ancienne amphictyonie de Delphes n'avait que des compétences religieuses, mais étant donné que la religion et la société étaient intimement liées, le conseil traitait en réalité aussi d'autres questions. D'ailleurs, on sait que les Grecs soumettaient tous leurs problèmes à l'oracle de Delphes; on sait aussi que les réponses de la Pythie n'étaient pas sans influence.

Si les compétences de la confédération et de la fédération sont reprises dans une liste, comme c'est le cas dans la Loi fondamentale allemande de 1949, alors la tendance à la centralisation est freinée considérablement. Si elles ne le sont pas et si, en outre, il n'y a pas de cour constitutionnelle, peu d'obstacles s'opposent à ce que l'organe central élargisse son rôle à d'autres matières. L'exemple le plus frappant dans l'histoire européenne est celui de la Confédération  helvétique qui fut créée avec des buts militaires, et dont le conseil, au début, n'avait pas d'autres attributions; mais, dès 1370, on devait discuter à la Diète des privilèges de certaines classes, la Pfaffen Brief   -Ordonnance sur le clergé- étant proclamée cette année-là. Que la Confédération n'ait pas éclaté pendant la Réforme protestante s'explique également incontestablement par le fait que tous les problèmes faisaient l'objet de discussions ouvertes et libres à cette même Diète. On notera que les Traités instituant les Communautés européennes énoncent de strictes compétences d'attribution au profit des Communautés, alors que la Cour de Justice des Communautés européennes, de par son rôle d'interprète des Traités et de juge des excès de pouvoir des institutions communautaires, joue la fonction d'une quasi-cour constitutionnelle. Si l'Union européenne connaît une certaine évolution intégrationniste, elle est cependant limitée quant à la tendance à la centralisation.

Certains auteurs considèrent néanmoins que la tendance centralisatrice est inhérente à l'État fédéral, voire à la confédération. Il est vrai que l'histoire donne de multiples exemples. Ainsi, la deuxième fédération béotienne est plus unitaire; la République des Provinces Unies a évolué  en ce sens, et, après l'intermède de la République batave de 1791 à 1912, les Pays-Bas ne retournent pas à la formule fédérale, mais constituent un État décentralisé, ce qui, au regard des raisons ayant provoqué l'union des Provinces peut faire dire que la fin extrême de l'autonomie locale est la centralisation politique. Un autre exemple en est la centralisation de la République de Weimar.

Néanmoins, on ne peut pas en déduire que la centralisation est une tendance typique à chaque fédération. Aux Pays-Bas, la centralisation est due à la Monarchie; pour Weimar, elle a des raisons politiques; dans la Confédération helvétique, elle est causée par le contexte politique interne et externe. En ce sens, on peut dire que les contraintes internationales et économiques pourraient conduire l'Union européenne à une évolution en fédération.

Pourtant, le fédéralisme n'implique pas forcément une tendance à l'unité toujours plus grande. Il implique surtout la recherche d'un équilibre et ce n'est que si les États ne savent pas prendre leurs responsabilités et assurer cet équilibre que le pouvoir fédératif aménage les compétences en centralisant, entraînant un transfert de la réalité du pouvoir vers le centre. Ainsi, lorsque les cantons suisses n'eurent plus les moyens financiers suffisants pour exercer telle ou telle compétence, et que ceux-ci passèrent au pouvoir fédéral, cela ne voulait pas dire que l'État fédéral avait une tendance centralisatrice implicite mais plutôt qu'un mauvais équilibre, un certain laisser-aller se reposant sur le pouvoir fédéral et une mauvaise gestion financière a causé un déplacement des pouvoirs. En ce sens, et contrairement à une lecture simpliste, les critères de cohésion économique et sociale imposés par le Traité de l'Union européenne sont plus une chance d'indépendance et de souveraineté pour les États qu'une tendance fédéraliste.

En outre, l'accroissement des compétences d'un pouvoir fédéral ne va pas forcément à l'encontre de celui des compétences des États composants, l'exemple allemand des politiques culturelles ou éducatives étant là pour le démontrer. Le fédéralisme est donc plus une technique qu'une tendance centralisatrice, même si la centralisation peut naître d'une évolution intégrationniste et fédérative en cas de démission des États, la centralisation excessive étant surtout le fruit d'un mauvais équilibre des pouvoirs né de défaillances étatiques.

Bref, toutes les expériences fédérales en Europe démontrent une origine liée à des carences politiques, ainsi qu'à la réticence des États à travailler ensemble sous la pression d'intérêts particuliers. Mais ces intérêts particuliers ont aussi été à l'origine de la chute de beaucoup de fédérations et de confédérations; C'est là une double leçon de l'histoire européenne qu'il faut méditer, l'équilibre entre intérêt commun, intérêt national et intérêts particuliers étant très délicat à réalisé, et dans tous les cas de la seule responsabilité des États qui ont trop tendance à se reposer sur des institutions communes pour éviter de prendre clairement leurs responsabilités. ceci est flagrant dans l'Union européenne, puisque beaucoup trouvent plus facile d'accuser Bruxelles de tous les maux que d'agir dans leurs États respectifs, ce qui ne fait qu'accroître l'influence bruxelloise, ô paradoxe !

L'Union européenne apparaît en fait comme un stade intermédiaire entre confédération et fédération, comme une forme nouvelle de fédéralisme. En effet, les trois Communautés européennes qui la composent appartiennent sans aucun doute possible à la catégorie des organisations internationales jouissant d'une autonomie propre, le cas de l'Union européenne elle-même étant plus particulier, cette Union n'ayant pas la personnalité juridique. Divers éléments viennent confirmer cette appartenance des Communautés européennes aux organisations de type autonome : ⑴ la révision des Traités exige une intervention des institutions communautaires ; ⑵ les institutions communautaires jouissent de compétences propres, exclusives de toute intervention des États membres ; ⑶ ces mêmes institutions disposent d'un pouvoir normatif qui n'implique pas nécessairement l'intervention des États pour sortir ses effets, et, dans ce cas, il s'établit une relation directe entre les Communautés et leurs ressortissants ; ⑷ les organes de décision statuent dans de nombreux cas à la majorité qualifiée et non à l'unanimité.

Se pose donc la question de savoir si ces caractéristiques ne manifestent pas une tendance intégrationniste telle qu'il faille considérer les Communautés européennes comme des organisations internationales de type fédéral. Si effectivement les caractères qui ont été indiqués sont bien ceux d'un système fédéral, force est cependant de constater que certains éléments de ce système font défaut dans les Communautés européennes : ⑴ l'abandon de souveraineté est malgré tout trop limité pour être constitutif d'un État, en particulier en ce qui concerne les grandes fonctions régaliennes que sont la justice, la Police ou encore la défense ; ⑵ les Communautés européennes ne disposent pas du pouvoir d'étendre le domaine de leurs compétences. Elles sont à cet égard entièrement dépendantes des États ; ⑶ c'est le plus souvent au travers des États que les Communautés européennes réalisent les objectifs des Traités.

Cette analyse de la nature des Communautés européennes est applicable aux trois Communautés, c'est-à-dire à la Communauté européenne du charbon et de l'acier, à la Communauté européenne et à la Communauté européenne de l'énergie atomique. Certains ont, à cet égard, considéré la supranationalité, c'est-à-dire l'autonomie des institutions communautaires par rapport aux États membres, comme plus marquée dans la CECA que dans les deux autres Communautés, mais cette affirmation procède cependant d'une analyse exclusivement institutionnelle, même s'il est exact que l'équilibre entre les institutions n'est pas identique entre les différents Traités de base : dans le Traité CECA, les principaux devoirs sont dévolus à la Haute Autorité -aujourd'hui la Commission européenne- alors que dans les deux Traités de Rome -même modifiés par l'Acte unique européen et par le Traité de l'Union européenne- c'est le Conseil, donc la représentation collégiale des États, qui est le détenteur privilégié des pouvoirs communautaires, la base étant donc la co-souveraineté et non l'abandon de souveraineté. Donc, s'il y a entre le Traité CECA d'une part et les deux autres Traités de base d'autre part une différence, elle porte sur la répartition des pouvoirs et l'équilibre institutionnel et non sur le degré d'autonomie par rapport aux États.

Le caractère fédéraliste de l'Union européenne est par contre plus poussé, notamment lorsqu'il y aura achèvement de la troisième phase de l'Union économique et monétaire, et il est indéniable que le transfert à l'Union de l'autorité monétaire et de certains éléments de fonctions régaliennes de l'État tels qu'une défense commune, une fiscalité commune, la politiques des affaires générales, de la justice, de la police, ... peut traduire une dérive fédéraliste. Néanmoins, ce caractère reste limité d'une part du fait que ce n'est pas l'Union mais la Communauté européenne qui bénéficie de la compétence économique et monétaire, d'autre part par le fait que les États conservent la maîtrise des grandes décisions par le biais du Conseil -donc des représentants des gouvernements des États membres-, et enfin du fait que l'Union européenne n'a pas la personnalité juridique. En fait, l'Union européenne fonctionne dans une logique de confédération adaptée et non de fédération, l'essentiel du pouvoir de décision restant acquis aux États par l'entremise du Conseil, la Commission ne pouvant agir de son propre chef que sur une délégation des États, soit directe du fait  des Traités, soit indirecte du fait d'une volonté du Conseil.

Il faudra cependant que les États restent vigilants et évitent de se laisser déborder par la Commission européenne afin de maintenir la souveraineté qui est l'une des trois composantes mêmes d'un État, un État dépourvu de souveraineté n'existant plus comme l'a démontré l'exemple de la Pologne au XIXème siècle.

 

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Published by Serge Bonnefoi - dans Géopolitique
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